（二）限制政府的权力
在分析欧洲制度的弊害时，杰斐逊得出了一个结论：各国政府的发展趋向是权力的自我膨胀，以致超出了人民的控制之外，结果势必产生腐化和暴政。他担
心这种情况如果也出现在美国，独立战争的革命果实将化为乌有，人民的血也就白流了。为了防止美国政府权力膨胀及出现暴政，他赞成采取两个重大措施：
第一，实行三权分立，以收立法、行政、司法三个权力互相牵制、互相平衡之效。他认为把三个权力都集中在一个主体或个人手中，就会产生压迫人民的暴
政。他指出：古往今来，一切政府，凡是“把全部管理权力都总揽和集中到一个主体手中的，……都毁灭了人的自由和权利。”[63]把三个权力都集中在一个机
构手中，“恰恰就是一个暴虐的政府。”因此他要求建立这样一个政府，“它不仅仅建立在自由原则的基础上，而且在几个政权机构之间实行分权和互相平衡，俾无
一个政权机构能够超越其合法限度之外，而由其他机构予以牵制和限制。”[64]
在杰斐逊看来，不仅三个权力要分开，而且三个权力还要互相牵制，互相平衡，不使任何一个权力过大，以致凌驾于其他权力之上。他认为尽管三个权力分
开，如果一个部门的权力过大，也会发展为暴政。他感到：如果议会权力过大而不加以限制，也会产生暴政。他说：“这些权力由多数人行使，而不是由一个人行
使，也不会减轻[暴政的程度]。173个暴君（下院有173个议员——引者注）和一个暴君一样，都会压迫人。他们即使是由我们自己选出的，也不会有什么好
处。一个选出来的暴政，并不是我们争取的政府。”[65]
但是，杰斐逊认为最大的危险来自行政元首的权力。他尤其担心美国联邦宪法规定的总统连选连任制，他认为这样将为总统的终身职铺平道路，而总统的终
身职必然导致总统权力膨胀及个人独裁。他在致麦迪逊的信里表示坚决反对总统连选连任制，认为这是违反官职轮流制的精神的，“经验和理性都告诉我们：第一任
元首总是会被连选的，如果宪法允许的话。那么他就是终身职了……只要回顾一下古代及现代君主选举的历史，就可以证实我们的恐惧是有根据的。”[66]因此
他主张实行总统一任制（四年任期期满之后，不能第二次被选为总统）。后来他又作了让步，同意总统在第一任期满可以连选连任，但是第二任期满就不能被选为第
三任总统了。为了履行自己的主张，他自己在任八年总统后，主动放弃竞选，目的在于创造一个先例。[67]
其实，问题并不限于总统的连选连任，比这更重要的是宪法授给总统的权力过大。按照联邦宪法，美国总统不但掌握全部行政大权，而且也可以干预立法大
权，因为他享有否决权，可以否决国会所通过的任何一项法案。而且，他在战时还有统帅整个陆海军的大权，可以行使独裁权力。一言以蔽之，总统的权力远远超出
行政权力的范围，因而有发展为独裁者的危险。但是，杰斐逊对于这一点却没有提出过任何反对意见，这是他的不彻底的地方。
后来杰斐逊又看到破坏三权的牵制平衡和侵犯人权的最大威胁来自最高法院。当时联邦最高法院首席法官约翰·马歇尔时常利用联邦宪法规定的司法权，任
意以“违宪”为理由判决国会所通过的法律为无效，往往一些进步性的法律被他否决掉了。因而司法机关的权力 骎骎乎凌驾于国会和总统之上，并且成了阻碍
进步的反动堡垒。因此，谴责联邦最高法院的文字充满了他的书信和文章。他指出：“我们最害怕的便是联邦法院。那个机构和地心吸力一样，一直在行动着，一声
不响地前进着，一步一步地得势”。“认为法官是一切宪法问题的最后的仲裁者的学说，是很危险的。这个学说会把我们放在一个寡头统治的暴政下面……”。他认
为司法机关这样专权，是会取消大多数人的意志、毁灭民主的。他警告说：“在大多数人的法律停止被承认的地方，政府就会终止；最强者的法律就取而代之。”
[68]他也要求州政府实行三权分立，并且使三个权力机关互相牵制、互相均衡。
在这里，关于杰斐逊的三权分立的主张，还需要辨明下面两个问题：
第一，杰斐逊与法国伟大的启蒙思想家卢梭都是自然权利及人民主权论者，但是在权力划分的问题上，卢梭的见解主张却与杰斐逊大相径庭。卢梭反对三权
分立，认为权力不可分割，理由是人民的总的意志是不可分割的。显然，卢梭的这个论点是不切合实际的空论，如果按照他的主张去做，只能导致暴政，而这也是与
卢梭的主观愿望背道而驰的。从这里可以看到，杰斐逊的思想比卢梭的思想更为接近现实主义。
第二，比尔德和马隆二人都认为杰斐逊的三权分立主张与联邦党人一致。[69]这个观点并不完全正确。实际上，尽管杰斐逊和联邦党人都强调三权分
立，而且杰斐逊也表示赞同1787年联邦党人所制定的联邦宪法中所体现的三权分立原则，但是二者在目的及具体主张上有很大的不同。杰斐逊强调三权分立的目
的是为了防止政府蜕化为压迫人民的暴政机关，是为了杜绝独裁的出现；而联邦党人实行三权分立的目的，却在于抵消人民群众及广大选民对于政府机构的影响。
（关于这一点，比尔德夫妇论述得最为精辟）在具体主张上，如前所述，杰斐逊反对联邦宪法中关于总统可以连选连任的规定，因为这会造成总统终身职从而导致个
人独裁；他也反对联邦宪法授与司法机关太大的权力，认为这会破坏三权的平衡，造成司法机构的专横及对于人民权利的蹂躏。
总而言之，杰斐逊之强调三权分立及实行严格的互相牵制、互相平衡的制度，是出于他的深谋远虑，实际上也是防止暴政的有效办法之一，从历史意义来
说，是应该肯定的。不但杰斐逊的三权分立主张值得肯定，而且法国孟德斯鸠的三权分立学说也应该肯定，因为孟德斯鸠提出三权分立，目的是为了限制君权，是对
于君主专制制度的大胆挑战。不仅如此，而且近代许多资产阶级国家所实行的三权分立，也有其限制暴政及保障资产阶级民主的积极的一面，是未可厚非的。因此我
们过去在世界近代史教学及研究中把三权分立说得一无是处，把它一口否定，说这是资产阶级欺骗人民的把戏等等，显然不是历史唯物主义的态度。
杰斐逊所提出的防止权力膨胀及暴政的第二个措施是地方层层分权制。
孟德斯鸠认为共和制度只能在小国寡民的国度推行，杰斐逊反对这个观点。他认为在美国这样广土众民的大国照样可以实行共和制度。不过，在他看来，为
了保障人民的自由和权利，为了真正实现共和制度，中央集权是不行的，必须实行地方层层分权制。他举出许多理由痛陈中央集权的害处，他写道：“当国内外一切
政务，事无巨细，均集中到作为一切权力中心的华盛顿的话，它将使一个政府部门对于另一个政府部门的牵制成为无力的了，并且变为和我们与之分离的那个政府
（指英国政府——引者注）同样腐败和暴虐的了。”“把一切州权都集中到全国政府手中，就会增加盗窃、投机、掠劫、冗员及钻营官职的机会。”[70]因此，
他建议把国家的权力分散到地方各级政府，实行层层分权的地方自治。他认为这样好处甚多：
第一，可以防止“我们的政府的蜕化，可以防止它的一切权力集中到一个人、少数人、出身名门的人或多数人手中。”[71]
第二，可以收人民监督政府之效。他说：“我们国家太大，以致不能由单一的政府去管理它的一切事务。公仆距离他们的选民的监视是如此遥远，以致无法
管理和照看一切为了很好地治理公民所必需的细节；同样，由于他们的选民无法识别，会促成公仆的腐化、掠夺和浪费。”[72]而实行地方层层分权，就可以免
除上述种种困难和弊病。
第三，可以使得每个人都关心政治及国家大事。他认为，只有每个人都关心公共事务，才会有好的政府，而要想使每个人都关心公共事务，只有实行地方分权，把行政管理的区域加以限定才有可能。如果政府远离人民，或者高高在上，那么群众的关心就会消失。[73]
第四，可以避免形成臃肿庞大的官僚机构。官僚机构是中央集权的产物，相反地，如果实行地方层层分权的地方自治，则官僚机构就没有存在的余地了，它
不但不必要，而且也不可能。杰斐逊素来就反对官僚制度，这是因为他感到官僚制度不仅是人民自由的大敌，而且也增加国家财政支出（养活一大批官僚，需要一大
笔费用），从而增加人民的负担。他之所以主张地方分权，目的之一就在于摧毁官僚制度形成的基础。为了避免官僚制度之出现，他还主张政府尽量不要干涉个人的
经济行为。他认为，政府干涉经济活动愈多，管理经济的机构就愈庞大，官僚机构势必加强。[74]
总而言之，为了限制政府权力，为了防止出现独裁和暴政，杰斐逊不但要求实行三权分立，而且也要求实行地方层层分权，这二者都是互相牵制、互相平衡的原则的体现。如果说三权分立是这个原则的横的表现的话，那么地方层层分权就是其纵的表现。[75]
除了上述组织上的措施外，杰斐逊又提出发展教育，用提高人民群众的文化知识水平的办法，来提防政府的蜕化及走上暴政。他认为人民的文化知识水平提
高了，他们就可以更好地行使自己的民主权利，更有效地监督政府，以防止它蜕化变质，防止出现暴政及独裁者。他写道，“经验表明：即使有了最好的政府形式，
那些被委托以政权的人们总有一天，靠缓慢的动作，把政权转化为暴政；我们相信防止这个转变的最有效的手段，便是普遍地尽可能启迪人民的精神，特别是授给他
们以历史知识，以便掌握其他时代其他国家的经验，使他们能够识别一切形式的野心，并且迅速地运用他们的自然力量来击败它的目的。”[76]“每一个国家的
人民都是自己的权利的唯一可靠的保卫者，也是被利用去破坏这些权利的唯一工具。假如他们不受欺骗的话，他们的确不会同意那样被利用。为了避免这一点，他们
应该受到某种程度的教育。”“这些人（指穷人——引者注）依靠普及教育的法案，将有能力理解他们的权利，有能力维持它们，并且用知识去行使他们在自治中的
职权。”[77]“我认为除了人民自己而外，任何人都不是社会终极权力的保管者，而如果我们认为他的知识还不足以用健全的判断力行使他们的控制权的话，补
救之道不在于从他们手中夺走这个控制权，而在于靠教育来提高他的判断力。”防止权力堕落为暴政的有效的手段，便是在“实际可行的范围内普遍地启迪人民的智
力。”[78]
这便是杰斐逊为了防止暴政而构想出来的一整套措施，尽管它们或许不是尽善尽美的，但是对于后世还是有很大的参考价值。
（三）颁布《权利法案》，以保障人民的自由
杰斐逊反对1787年联邦宪法的理由之一，便是它缺少《权利法案》，没有保障人民的一系列自由权利。他认为，政府应该颁布《权利法案》，以保障下述几种自由：
首先是言论自由。杰斐逊反对加在人的精神上的任何枷锁，[79]主张精神的绝对自由。因此他也非常重视言论自由。他认为：一个共和政府必须尊重人
民的言论自由，并且从法律上加以保障。他强烈地反对政府用暴力的手段压制人民的言论自由，他反对“万马齐喑”的局面。他指出，人们如果没有思想自由及表达
思想的自由，人就不过是一架肉的机器，只能靠外力而活动。[80]他主张人民有权利批评政府，不管这个批评对与不对。人民也有权利发牢骚出怨言，政府不应
该加以禁止或治罪。[81]他说：在人们的意见变为公开的行动之前，政府不应当干涉意见的表达。[82]“政府的立法权力只能干涉行动，而不能干涉意
见。”[83]为什么一个政府应该保障人民的言论自由呢？他提出以下一系列理由：
第一，在人们中间，意见一致是不可能的。他说：人们意见之不同，“各如其面，是合乎我们的自然法则的，所以应该以同样宽容的态度对待。”[84]
第二，言论自由可以使真理胜利，使谬误不致为害。他说：“真理是伟大的，如果让它自由表达出来的话，它总会胜利的，……谬误会失去其危害性，当被允许自由
地去反对它的时候。”[85]他相信：人是有理性的，有良知良能，如果享有言论自由和思想自由，就会使真理愈辨愈明。第三，“人民的意志……是任何政府的
唯一合法的基础，保护它的自由表述，应该是我们的首要目的”。[86]“我们政府的基础是人民意见，因此首要的任务应该是维持那个权利。”[87]
其次是出版自由。杰斐逊认为出版自由甚至比言论自由更为重要，因为后者只影响少数人，而前者可以影响全国各个角落。[88]他指出，出版自由的益
处很多，特别是它可以防止野心家篡夺国家大权。他说：“迄今为止所能发现的最有效的方法，便是出版自由。因此，那些在怕别人研究自己行动的人们首先做的事
情，便是禁止出版自由。因此，我确信：打开真理的大门，加强靠理性检验一切事物的习惯，是我们能够加在继承人手中最有效的手铐，以防止他们用他们自己的意
志去束缚人民。“[89]他是如此重视出版自由和新闻自由，以致说出这样的话：“假如让我决定我们应该有一个无报纸的政府，还是有一个无政府的报纸，我将
毫不踌躇地表示欢迎后者。”[90]
杰斐逊也承认，在美国，报纸是真理、投机、推想及谎言的大杂烩，但他相信在通过公共教育提高广大读者的文化水平后，他们自然会识别真理与谎言的区
别。他宣称：“在报纸的滥用与正当使用之间很难划分清楚的界限，因此在区别真理与谬误方面，我们认为与其相信长官，不如相信公众的判断。”[91]
再次是宗教自由。杰斐逊特别重视宗教自由，这是因为在殖民地时代，宗教是极端不自由的。国教教会是与政权合一的，政府强迫居民信仰国教。国教教会
对于异教徒进行残酷的迫害。在新英格兰，任何人凡说话写文章带有异教徒色彩者，均被严惩。在弗吉尼亚也是如此。长老会派、教友派均受迫害。按照习惯法，异
教徒要被处烧刑。[92]正是针对这些情况，杰斐逊才提出宗教信仰自由的要求。他指出：信仰纯粹是个人的事情，国家不应该干涉。他说过一句名言：“我的邻
居说上帝有二十个或者没有上帝， 对于我来说，并没有任何损害。既没有掏我的腰包，也没有打断我的腿。”[93]他不仅要求信仰自由，而且还要求国家与教
会分离，并且反对信徒纳税来维持教会的存在。他认为教士是寄生虫，因为他们是靠信徒的纳税而生活的。他说：“强迫一个人捐献金钱为的是普及他所不信仰和讨
厌的见解，是一种犯罪的、暴虐的作法。”[94]他认为国教是富人的宗教，非国教教徒完全是穷人，因此应该免除非国教徒的纳税负担。[95]
总之，精神自由是杰斐逊所最关心的东西，而宗教信仰自由是精神自由的一个重要部分，因此他为了宗教自由的实现而进行了坚持不懈的斗争。他在1779年向弗吉尼亚州议会提出了宗教自由法案，并且获得通过。他颇以此而感到自豪，认为这是他一生中最大的成就之一。
但是必须看到，杰斐逊虽然为了争取人民的一系列自由而作出很大的努力，但实际上像他所主张的这种绝对的民主是不可有的。比如，1776年他在为弗
吉尼亚州草拟宪法时，他曾建议宗教自由“不能被理解为替任何反对民主政府的权威的煽动性说教和讲话提供法律根据。”1783年他在为弗吉尼亚州提出另一部
宪法时，他虽然使报纸免除了事先的审查，但是却规定对于报道不真实者追究刑事责任。在杰斐逊任总统期间，他的共和党政府在纽约对一个联邦党编辑起诉，理由
是他对杰斐逊总统进行过煽动性的诽谤。在同一年，杰斐逊写信给宾夕法尼亚州州长，并且把无情攻击他的一份报纸附在信里，要求这位州长对这家报纸进行起诉，
因为这样做“对于恢复报纸的诚实会发生有益的影响。”1804年，他在给艾比盖尔·亚当斯的信里写道：“虽然我们否认国会有权利控制出版自由，但是我曾经
主张州长有这样做的独占权利。”[96]这说明杰斐逊主张的“理想共和国”仍不过是“理想”而已。
（四）定期审查、修改宪法和法律
杰斐逊认为在任何一个社会，宪法和法律以及制度等等都不应该是一成不变的，到一定时候，必须重新审查它，修改它，以适应新时期的需要。特别是上一
代人所制定的宪法和法律，由于时代前进，出现新的情况，已经不能满足下一代的要求，所以必须加以修改。为了说明自己的这个主张，他发表了许多精辟独到的见
解，现在把他的见解归纳为如下几点：第一，世界始终属于活着的人，他们有权利管理世界和支配自己。死去的人没有权利以自己所制定的宪法或法律去支配下一代
的活人。如果把上一代人制定的宪法、法律强加在下一代人身上，那就是暴力行为。[97]第二，有的人认为上一代人的智慧过人，所以他们所留下来的宪法、法
律、制度、方针及政策都应该原封不动地继承下来。这个看法是错误的。上一代人不论如何明智，但是他们却没有“今天的经验”，他们预见不到他们死后的时代变
化，因之他们所留下来的典章制度不能适应时代的要求，必须加以必要的改革。[98]第三，“法律和制度必须和人类精神的进步一道前进。当人类精神愈益发
展，愈益开明的发现、新的真理被揭示出来而且习俗和见解也随着环境的变化而变化时，制度也应该前进，以便与时代保持同一个步调。要求社会永远处在它们的野
蛮的祖先的支配下，就等于要求一个成年人始终穿儿童时代的衣服。”[99]第四，欧洲之所以发生了流血革命，就是由于欧洲的君主顽固地抱着旧时代留下来的
法律、制度不放，不肯进行改革的结果。“他们的君主不是明智地向逐步变化的环境让步，同意采取进步措施去适应进步的环境，而是顽固地抓住旧日的弊政不放，
躲在不变的习惯背后来掩护自己，从而使得他们的臣民不得不通过流血和暴力进行粗暴的、毁来性的变革，……我们千万不要重蹈这个覆辙”。[100]第五，只
有活着的人，而且只有活着的大多数人，亦即人民群众才有权利制定修改宪法和法律，并且“使宪法成为他们认为对他们是有利的宪法。”[101]第六，只有现
时活着的人们才能享有权利和权力。因此，死人无权利用他们的典章制度来束缚活人，活人有权利改变上一代人留下来的法律和制度。[102]总之，在杰斐逊的
眼中，活人比死人更重要，大多数人的幸福比法律更为神圣，宪法和法律应该为活着的大多数人的幸福服务。
杰斐逊还为宪法和法律的审查、修改规定了年限，他主张每隔19年重新审查、修改一次旧的宪法、法律及制度，因为他认为19年正好是一个世代。
[103]他还警告说：假如不这样做的话，就有爆发革命的可能：“假如这一条渠道被堵死的话，它将通过暴力的渠道表现出来，而我们将和其他国家一样要经历
无休止的、周而复始的压迫、叛乱、改革；压迫、叛乱、改革……一直这样循环下去。”[104]